Как развивающимся странам стать развитыми (опыт Перу)
Реферат книги Эрнандо де Сото “Иной путь. Невидимая революция в третьем мире”. Реферат подготовил Ю. Юсупов.
“Эта книга проливает новый свет на реальность не только перуанской жизни, но и жизни всей Латинской Америки и других стран” - Томас Хью
“Иной путь” - это новая, оригинальная и фундаментальная работа, которую следовало бы изучить всем, кто несет ответственность за политическую, экономическую и культурную жизнь в развивающихся странах и верит, что они станут развитыми” - Жан Франсуа Ревель
“Обрисовывая проблемы развивающихся стран, автор разрушает многие мифы о странах третьего мира, переводя их в разряд научной истины” - Марио Варгас Льоса
“В рецепте де Сото содержится ясная и многообещающая альтернатива экономической стагнации в Латинской Америке и других странах мира” - Джордж Буш
“Эта книга должна... стать путеводителем для тех, кто хотел бы помочь беднейшим из бедных” - The Economist
Это лишь немногие восторженные отклики на книгу Эрнандо де Сото “Иной путь. Невидимая революция в третьем мире”, которая стала научным бестселлером 90-х годов. Книга де Сото - президента Института свободы и демократии (Перу) - исследование, построенное на конкретном материале перуанской экономики. Но вопросы, которые она поднимает, универсальны для многих стран третьего мира. Именно это обстоятельство способствовало огромному успеху данной работы. Книга состоит из двух частей. В первой описаны источники и функционирование теневой экономики Перу1. Во второй анализируются глубинные причины ее возникновения, что позволяет автору выйти на серьезные обобщения относительно природы экономической отсталости развивающихся стран и рекомендации по совершенствованию экономической политики. Автор по сути дела предлагает стратегию, которая позволит странам третьего мира создать развитую экономику и избавиться от бедности. Назвав книгу “Иной путь”, автор бросил вызов маоистскому движению “Сендеро луминосо”, пропагандирующему коммунистическую утопию и укрепившему свои позиции в 80-е годы. Рекомендации де Сото, отрицающие марксистско-ленинские рецепты осчастливливания человечества, предполагают не менее радикальное переустройство общества. “Невидимая революция”, пропагандируемая де Сото, заключается в глубоких институциональных изменениях. Это по сути своеобразное “восстание” против “меркантилистского капитализма”2 – “восстание”, открывающее путь к экономической и политической свободе, к эффективной рыночной экономике и демократической системе управления.
Почему развивающиеся страны не становятся развитыми?
В предисловии к своей книге Эрнандо де Сото подчеркивает, что предлагаемые им реформы принципиально отличаются от политики, проводимой или рекомендуемой как левыми (социалистами и коммунистами), так и правыми (консерваторами) в странах Латинской Америки. Правые правительства стараются сохранить существующий порядок, утверждая, что защищают рыночную экономику. На самом деле они защищают меркантилистский капитализм , который по своей природе неэффективен и несет бедность и неравенство. Консервативные правительства, часто под давлением Запада, проводят разумную макроэкономическую политику, но оставляют незыблемыми институциональные структуры, которые сводят эту политику на нет. Поэтому либерализация должна сопровождаться созданием современных политических и правовых институтов. Равноправными участниками этого процесса должны стать бедные, которые фактически отстранены от принятия политических решений. Критикуя взгляды левых, де Сото указывает, что причина неравенства и социальных конфликтов в странах Латинской Америки лежит не в противоборстве “рабочий класс – буржуазия”, а в противостоянии “большинство граждан - узкая группа лиц, извлекающая выгоду из несовершенства институциональной структуры общества и близости к рычагам власти”. Капитализм вовсе не предполагает консервацию бедности. Неравенство и бедность сохраняются из-за господства меркантилистской системы, с которой надо бороться защитникам бедных. Для преодоления социальной дискриминации необходимы укрепление прав собственности и сужение функций государственной администрации, а не антибуржуазная революция, к которой призывают марксисты. Автор книги оспаривает также мнение (распространенное как среди правых, так и среди левых), что глобализация противоречит интересам развивающихся стран и ведет к консервации их вечной зависимости от стран первого мира. При этом не отрицается, что развитые страны могут эксплуатировать ресурсы стран третьего мира. Но главную причину отсталости надо искать не в чьих-то кознях, а в расточительном использовании ресурсов самими развивающимися странами, что связано с неэффективностью институциональной структуры меркантилистского капитализма. Рассуждения же об эксплуатации третьего мира первым часто используются для укрепления сложившихся институтов, которые и являются главной причиной социально-экономической отсталости. Подходы как правых, так и левых только усиливают меркантилистский порядок, препятствующий экономическому развитию, считает де Сото. И те, и другие заняты лишь перераспределением существующего национального богатства. Хотя на самом деле и у тех, и у других общий враг – устаревшие институциональные структуры. Де Сото с удовлетворением отмечает, что после выхода книги (в 1989 г.) ее идеи получили широкую поддержку. В развивающихся странах создаются организации, подобные Институту свободы и демократии, чтобы заложить основу для институциональных реформ. В Перу ведущие политические силы уже взяли на вооружение идеи, изложенные в данной книге. Заслуживает внимания мнение де Сото относительно иностранной помощи в проведении социально-экономических реформ: “Чтобы достичь фундаментальных и устойчивых изменений, иностранная помощь должна быть направлена на создание и укрепление правовых институтов, обеспечивающих подотчетность правительств народу, обязывающих их информировать общественность и создающих такую среду, в которой права собственности четко определены и защищены. Только при этих условиях экономический рост будет устойчивым”.
Введение. Кризис перуанской экономики
После второй мировой войны в Перу произошли самые далекоидущие изменения за всю историю существования этой республики, утверждает Эрнандо де Сото. Внутренняя миграция увеличила городское население в пять раз! Вокруг городов выросло множество скромных жилищ. Появились новые виды деятельности в области производства, розничной торговли, строительства, транспорта. Особенно расцвело мелкое производство. Произошли также значительные перемены в культуре и религиозных обычаях перуанцев. Массовая культура потеснила элитарную. Католицизм столкнулся с усилением влияния протестантизма и современных культов. Роль государства постепенно сокращается. Его функции все больше и больше выполняют различные организации: клубы, комитеты, ассоциации, землячества, родственные союзы, которые сами устанавливают “правила игры”. Однако не все позиции, оставленные государством, заняли эти новые организации. Там, где нет ни их, ни государства, - царит насилие. Растет преступность, которая сопровождается расширением масштабов бедности. Средний реальный доход перуанцев последние 10 лет (книга вышла в 1989 г.) постоянно снижался и оказался на уровне двадцатилетней давности. Граждане стали проявлять больший интерес к общественным делам. Правительства во все большей степени становятся зависимыми от общественного мнения. Появилось новое отношение к государству. Население постоянно сталкивается с коррупцией чиновников и неэффективностью судопроизводства, и это вызывает рост неудовлетворенности существующим положением и снижение социальной значимости государства. Многие перуанцы научились выторговывать у государства всевозможные привилегии. Небольшие группы, преследующие свои особые интересы, ведут борьбу между собой, вовлекая в свои распри политиков и средства массовой информации. Одно из следствий сложившейся ситуации - расцвет террористического движения левого толка. Главная причина описанных выше явлений, по мнению де Сото, – миграция сельских жителей в города. Если в 1940 году 65% населения проживало в сельских районах и 35% – в городских, то к 1981 году это соотношение стало обратным. Стоит напомнить, что в 1700 году соотношение деревенского населения к городскому составляло в Перу 85 к 15, а в 1876 – 80 к 20. Прибывшие в города мигранты оказывались в окружении враждебного мира. Им чрезвычайно трудно было получить доступ к жилью, образованию, работе. Власти чинили им всяческие препятствия. Существующая институциональная система лишала мигрантов многих прав и зачастую отторгала их от легальной социальной и экономической деятельности. “Они обнаружили, что должны конкурировать не только с людьми, но и системой”, - пишет автор. Чтобы выжить, мигранты стали теневиками. Причем без какого-либо антисоциального умысла, в отличие от наркодельцов или преступников. Их цели были законными: строить дома, оказывать услуги, заниматься бизнесом. Но из-за жесткости правовых ограничений и слишком высокой цены обеспечения легальности они не могли этого делать легально. Постепенно Перу превратилось в страну, где 40% экономически активного населения и 61,2% рабочего времени приходятся на нелегальную деятельность, в результате которой производится 38,9% ВНП, учтенного национальной статистикой. Бурное развитие теневой экономики – это своеобразное “восстание” против сложившейся институциональной структуры, которую можно назвать меркантилизмом (отличается как от феодализма, так и от рыночной экономики). Положительно нынешний кризис может быть решен лишь путем глубоких институциональных изменений, означающих конец меркантилизма.
Внелегальная экономика
В первых трех главах своей книги Эрнандо де Сото подробно рассматривает эволюцию и функционирование перуанской теневой экономики в трех секторах, где она получила наибольшее распространение, - в жилищном строительстве, торговле и на транспорте3 . Внелегальное жилищное строительство. В последние четыре десятилетия площадь столицы Перу – Лимы выросла в 12 раз! Причем столь ощутимый рост в значительной степени был внелегальным. Люди приобретали, разрабатывали и застраивали участки, действуя вне рамок закона или в нарушение закона, создавали нелегальные поселения. Со временем некоторые из этих поселений получили урезанный законный статус (без права собственности на землю владельцев строений, с ограничениями на продажу и сдачу в аренду помещений и пр.). Но несмотря на постепенную легализацию, в 1982 году на каждые 10 легальных домов и квартир в Лиме приходилось 9 внелегальных. Традиционная последовательность стадий городского строительства во внелегальных поселениях нарушается. Сначала теневики захватывают землю, затем строят на ней, затем создают инфраструктуру и только потом приобретают права владения (и то урезанные). В правовом мире последовательность действий прямо противоположная. Внелегальное жилищное строительство в Перу – прекрасный пример того, как частная инициатива и предприимчивость небогатых людей вопреки бюрократическим запретам способствовали увеличению национального богатства страны. Между 1960 и 1984 годом государственные инвестиции в жилищное строительство составили лишь 2,1% теневых вложений. Бурное развитие внелегального жилищного строительства позволило развеять “миф о том, что перуанцы простого происхождения неспособны удовлетворять свои материальные нужды и вследствие этого нуждаются в контроле и помощи государства”. Процветание внелегального строительства объясняется его преимуществами перед легальным. Во-первых, внелегалы строят дома значительно быстрее, чем это делается в легальном секторе; они не связаны множеством ограничений и инструкций (например, запретом строить второй этаж). Во-вторых, слишком велики издержки получения разрешения на строительство (более подробно об этом – в следующем разделе реферата). Автор приводит пример, когда городская администрация Лимы сама организовала незаконный захват земли, так как оказалась перед фактом, что законная система не в состоянии обеспечить людей жильем4 .
Захват земли для строительства нелегального поселения
Де Сото описывает различные формы и методы нелегального присвоения земли, вплоть до насильственного захвата, когда мигранты, объединяясь в группы (до нескольких десятков тысяч человек), строят незаконные поселения на пустующих (чаще всего казенных) землях (см. вставку “Захват земли для строительства нелегального поселения”). Имеют место и другие формы незаконного освоения земли под строительство. В 70-е годы правительство Перу активно экспроприировало и перераспределяло обрабатываемые земли между крестьянами. Из-за неопределенности прав собственности цены на сельскохозяйственную землю упали. Это способствовало широкому использованию сельскохозяйственных земель под внелегальное строительство (что запрещалось законом). Объединения мигрантов заключали с владельцами земельных участков неформальные соглашения и строили поселения. При этом часто имитировался незаконный захват. Между внелегальными поселенцами заключается своеобразный “контракт”, который становится источником внеправовых норм, определяющих жизнь во внелегальных поселениях и частично компенсирующих отсутствие правовой защиты. В соответствии с этим контрактом планируются постройки, распределяются участки земли, выделяются площадки под общественные сооружения и зоны отдыха, распределяются общественные обязанности, осуществляются поддержание общественного порядка и судопроизводство. Соглашение между внелегальными поселенцами наделяет их “ожидаемыми правами собственности” на земельные участки и постройки, которые не закреплены законом. Однако поселенцы стараются легализовать свои права и со временем это им чаще всего удается. Причем, чем в большей степени новое поселение вписывается в правовые рамки, тем основательней там идет строительство и дороже жилье. Исследования показали, что средняя ценность легализованных построек в девять раз выше, чем внелегальных, то есть люди, по меньшей мере, в 9 раз более склонны вкладывать деньги, когда получают какую-либо защиту со стороны системы законного права. Дело в том, что внелегальное владение жильем несет в себе множество издержек: риск изгнания, трудности с продажей (нельзя продать без согласования с другими поселенцами) и сдачей в аренду (арендатор может выдать себя за владельца), отсутствие элементарных бытовых удобств и городской инфраструктуры. Таким образом, издержки внелегального владения собственностью довольно велики. Для реализации своих договоренностей и защиты ожидаемых прав собственности поселенцы создают внелегальные организации. Причем такие организации построены на вполне демократических принципах, что резко контрастирует с картиной легального общества. К функциям этих организаций, кроме всего прочего, относятся: борьба с преступностью, создание общественных благ (городской инфраструктуры), четкое определение и защита ожидаемых прав собственности (ведение регистра земель, переписи населения и пр.), правосудие (разрешение земельных споров и даже наказание уголовных преступлений). Необходимость осуществления правосудия часто связана с неэффективностью официальной судебной системы. Поселенцы создают вполне дееспособные судебные институты, аналогичные суду присяжных (интересно, что официальная перуанская судебная система ориентирована на менее демократичное профессиональное судопроизводство). В отдельном очерке де Сото ярко описывает историю захватов земель и строительства незаконных поселений в Перу. Он показывает, как менялось отношение власти к таким поселениям и как роль внелегальных поселенцев в экономической и политической жизни общества постепенно и неуклонно возрастала. Правительства шли на уступки и признание построенных поселений городской территорией. Одновременно шел процесс постепенной легализации собственности и узаконивания прав поселенцев на самоуправление. Таким образом, практика создания и существования внелегальных поселений в Перу свидетельствует, что теневая экономика не имеет ничего общего с анархией и хаосом. Более того, внелегальные поселенцы создают институты и механизмы, которые порой гораздо эффективнее, чем официальные структуры. Основная функция внелегальных организаций и правил состоит в защите и укреплении завоеванной и созданной частной собственности, в обеспечении внелегальных поселенцев общественными услугами, то есть в том, что должно обеспечивать государство. При этом именно внелегальное строительство уберегло Лиму от превращения в сплошные трущобы и позволило миллионам бедняков обрести собственное жилище. Причина появления внелегальных форм деятельности – негибкость официальной системы, чрезмерная бюрократическая регламентация. “Наши исследования показывают, – пишет де Сото, – что люди способны на насилие по отношению к системе, которая их отвергает, не потому, что предпочитают жить в условиях анархии, а потому, что могут создать другую систему, уважающую минимум необходимых человеку прав”. Внелегальная торговля. По мере урбанизации стали развиваться и другие виды теневой деятельности, в том числе уличная торговля и торговля на внелегальных рынках. На момент проведения исследования около 294000 жителей Лимы кормились за счет уличной торговли и 83% рынков столицы были внелегальными. Самая простая форма внелегальной торговли – торговля вразнос, которая не требует значительного капитала или особых организационных усилий. Это прежде всего способ накопления финансового и человеческого капитала (коробейник набирается опыта, знаний о рыночной конъюнктуре, свойствах товаров, наиболее выгодных местах для торговли, а заодно и накапливает финансовые средства). Постепенно приходит репутация, а с ней – доверие клиентов и поставщиков. Возникает потребность в постоянном месте. Так появляется лоточник. Лоточники стараются размещаться в людных местах: у конечных остановок общественного транспорта, в точках пересечения транспортных маршрутов, рядом с рынками. Они дополняют рынок за счет ассортимента и цен, предлагают те товары, которые на официальном рынке из-за бюрократических ограничений отсутствуют или слишком дороги. Закрепляясь на определенном месте, торговец получает на него своеобразные права – “особые права собственности” в терминологии де Сото. Эти права позволяют расширить торговлю (так как появляется место для хранения товаров), делают продавца узнаваемым для покупателей. Хорошая репутация облегчает доступ к оптовым закупкам и кредитам. Однако особое право собственности несовершенно, поскольку над уличными торговцами постоянно висит угроза изгнания. Это право не позволяет строить помещения и устанавливать оборудование, что ограничивает рост объема торговли. Такую собственность трудно продать, так как право не гарантировано, а сделка требует согласия других торговцев, располагающихся на этом же месте (поэтому продавец участка часто представляет покупателя другим торговцам как своего родственника или друга). Но все-таки торговля участками имеет место. Исследования показали, что средняя стоимость такой торговой точки – 700 долларов. Одна из форм укрепления особых прав собственности для уличных торговцев – уплата налога муниципальным органам. Такой налог выгоден и торговцам, и властям. Первые видят в нем важный элемент безопасности и стабильности для своих особых прав собственности5 (хотя налог вовсе не закрепляет за ними торговые места и даже не предполагает права торговли на улице!). Для властей же это один из главных источников пополнения местных бюджетов, из-за чего они чаще всего мирятся с расширением внелегальной торговли.
Операция “зонтик”
Как только уличные торговцы начинают понимать, что их торговые точки представляют определенную ценность, у них усиливается стремление защитить их. Возникают организации самозащиты с целью оградить торговую точку от посягательств со стороны других торговцев, местных жителей и властей. Торговцы научились также привлекать национальную гвардию и муниципальную полицию для защиты своей территории от захватов. Некоторые организации берутся за наведение чистоты и порядка на торговых местах, за разрешение споров, создание системы посменной торговли и пр. И все же из-за слабости особых прав собственности долгосрочные инвестиции в уличную собственность нерациональны. Поэтому стремление расширить бизнес приводит торговца к следующему типу деятельности – к торговле на рынках. Создание и функционирование рынка предполагает наличие организации с определенными задачами в деле финансирования и управления. Главная проблема строительства таких рынков в том, что торговцы получают лишь ожидаемое право собственности (как и внелегальные поселенцы), а это делает их капиталовложения очень рискованными. Далее автор описывает эволюцию уличной торговли. Причем отношение к ней власти характеризуется нестабильностью. То допускаются довольно серьезные послабления, то принимаются жесткие меры по ее ликвидации (см. вставку “Операция “зонтик””). Причем введение репрессивных мер, как правило, усиливало организацию самообороны, вело к политизации торговцев и способствовало развитию внелегальных рынков. Здесь следует отметить, что в борьбе с властью основная цель торговцев вполне позитивна – обеспечить защиту особых прав собственности и легализацию рынков. Торговцы не стремились выйти из правового поля, а наоборот, нуждались в его наличии. Внелегальный транспорт. По данным Института свободы и демократии, 91% автотранспортных средств Лимы, использовавшихся для пассажирских перевозок, на момент подготовки книги работали внелегально. Наиболее распространенные типы внелегального транспорта: седаны (на 5 человек), микроавтобусы и автобусы. Важнейшие функции внелегального транспорта – обслуживание жителей внелегальных поселений, обеспечение связи между новыми жилыми массивами и городским центром. Степень внелегальности у водителей различна. Некоторые из них имеют так называемую концессию, которая не означает полной легальности, так как не гарантирует правовой защиты собственности и сделок и использования возможностей юридического лица (получение страховки, кредита и пр.). Таких водителей можно считать внелегальными, так как их деятельность регулируется неформальными нормами теневой экономики. Водители, не имеющие концессий, именуются “пиратами”. Захват маршрутов аналогичен захвату земли поселенцами и улиц торговцами. Водители определяют ценность тех или иных маршрутов, анализируют позиции тех, чьи интересы они могут затронуть (другие водители, полиция, чиновники), ведут соответствующие переговоры. Затем происходит сам захват, после которого часто подаются документы в административные инстанции с просьбой об официальном признании и получении концессии. Такой захват наделяет водителя внелегальным “правом на присвоение маршрута”, что позволяет экспроприировать маршрут, а при желании и продать это право. Право на маршрут проходит длительный процесс совершенствования. Только что захваченный маршрут малолегитимен, так как его легко могут запретить. Через некоторое время, когда к маршруту привыкают население и городские власти, риск запрета снижается и права собственности укрепляются. Еще через некоторое время власти выдают концессию (с оговоркой, что это разрешение выдается лишь на определенное время). Правила продажи прав на присвоение маршрута регулируются неформальными комитетами водителей данного маршрута; власти обычно лишь регистрируют эти решения (когда дело касается водителей, работающих по концессии). Координационная работа водительского комитета позволяет снизить эксплуатационные расходы и гарантировать регулярное предоставление услуг, что нравится пассажирам. Комитетам легче вести переговоры с властями и охранять неприкосновенность своего маршрута. Комитеты выполняют и другие функции: устанавливают плату за проезд, помогают решать проблемы финансирования, страхования и пр. Другая форма водительских организаций – союзы и федерации, необходимые для ведения переговоров и лоббирования интересов водителей в высших эшелонах власти. Предметы переговоров и взаимного давления – цены на билеты, размер налогообложения, списание налоговой задолженности, получение водителями разного рода льгот, правила дорожного движения, ставки пошлин на автомобили и запасные части. Де Сото подробно рассказывает историю внелегального транспорта и показывает причины его существования. Дело в том, что правительство и муниципальные власти замонополизировали и зарегламентировали официальную транспортную систему. Для решения политических задач были поставлены под жесткий административный контроль доступ к оказанию транспортных услуг и плата за проезд. К тому же транспортники должны платить высокие налоги и отчисления в социальные фонды. В результате официальные транспортные компании часто оказываются неэффективными и банкротятся. Это открывает пространство для внелегалов. Кроме того, объединения водителей-внелегалов активно включаются в политическую борьбу и научились использовать с выгодой для себя политические рычаги. Правительства не раз пытались организовать альтернативы внелегалам, но созданные ими компании, как правило, не выдерживали конкуренции. Были и периоды, когда концессии аннулировались и водители теряли свой полулегальный статус (1976-1980 гг.), но это не остановило рост масштабов внелегального транспорта. В 1981 году внелегалы фактически были легализованы. Но это позволило правительству взять под контроль плату за проезд. Последняя в реальном выражении упала. В результате водители оказались в трудном финансовом положении, и многие из них стали разоряться. Правительство пыталось помочь им бюрократическими методами: списывало задолженности, вводило субсидии и пр. Неизбежное следствие этого процесса – появление новых внелегалов, которые работают без концессий. Новое поколение внелегалов завоевало рынок теми же самыми способами, что и их предшественники, которые в это время “сидели по уши в долгах и расходовали массу времени на канцелярскую волокиту и переговоры с государством”. В 1984 году новых внелегалов насчитывалось уже 6800 против 7669 “ветеранов”. Корень этой и многих других проблем автор видит в несовершенстве институциональной системы Перу, которая нацелена не на создание эффективных правил и поощрение конкуренции, а на детальный контроль за экономической деятельностью.
“Плохие” и “хорошие” законы
Чтобы лучше понять причины проблем, о которых говорилось выше, Институт свободы и демократии провел опросы людей, действующих во внелегальном секторе. Анализ полученных данных показал, что эффективность экономической деятельности напрямую зависит от регулирующих ее официальных правил, законов6 . В этом контексте можно говорить о “плохих” – препятствующих достижению эффективности и “хороших” законах – способствующих экономической эффективности.
Комитеты внелегальных водителей
Издержки подчинения закону. Для аналитических целей воспользуемся двумя категориями: “издержки доступа” и “издержки продолжения деятельности”. Первая категория характеризует затраты, которые должны нести граждане, решившие легально заниматься какой-либо деятельностью; вторая – издержки, которые надо нести при осуществлении этой деятельности, чтобы остаться в рамках закона. В сумме оба вида издержек составляют “издержки подчинения закону”. Исследования показали, что в перуанской экономике весьма серьезны издержки доступа к занятию производственной деятельностью: бюрократическая волокита и коррупция при регистрации предприятия (см. вставку “Легко ли зарегистрировать предприятие?”). Еще выше издержки строительства жилья: чтобы легально получить городскую землю для жилищного строительства, согласовать план застройки, получить разрешение на строительство, в среднем (если выполнять все установленные требования) понадобится около 7 лет. Не удивительно, что люди предпочитают захватывать землю и строить дома в нарушение закона. Для прохождения всех процедур при легальном строительстве рынка придется затратить еще больше времени – по меньшей мере 14,5 года. Это обстоятельство, а также издержки открытия магазина (см. вставку “Открытие магазина в рамках закона”) и объясняют процветание внелегальной уличной торговли. Что касается издержек доступа к транспортным перевозкам, то оказалось, что в соответствии с существующими правилами никакая группа водителей не может соорганизоваться и запросить о выделении маршрута. Если чиновники решат, что такой маршрут нужен, то они сами распределят заказы на его организацию между уже существующими транспортными структурами. Получение же концессии на уже имеющиеся маршруты (созданные внелегально) требует более двух лет. Все издержки, о которых говорилось выше, – следствие государственного регулирования, “которое возникло из желания исправить недостатки рынка и улучшить планирование или сделать частную деятельность более рациональной, но дало обратный эффект”. Причем такая система дискриминирует бедных, у которых нет денег на взятки и которые вынуждены поэтому выполнять все правила. Издержки продолжения деятельности в рамках закона включают в себя налоги и выплаты в социальные фонды, выполнение бюрократических процедур и требований трудового законодательства, а также косвенные издержки, связанные с нестабильностью правовой системы, негарантированностью прав собственности, неэффективностью судопроизводства при разрешении конфликтов или взыскании долгов. Причем, как показали исследования, у небольших фирм, занимающихся легальной деятельностью, большая часть (свыше 70%) прямых издержек продолжения деятельности приходится не на налоги, а на выполнение бюрократических процедур (на них уходит 40% рабочего времени администрации). Более того, существующие правила использования труда объективно поощряют капиталоемкие производства и делают невыгодными трудоемкие технологии (и это в стране с избыточными трудовыми ресурсами). Таким образом, высокие издержки подчинения закону отрицательно сказываются на распределении ресурсов, мобильности факторов производства, увеличивают производственные и трансакционные затраты фирм и уменьшают их прибыль. В результате “процветание компании в меньшей степени зависит от того, насколько хорошо она работает, и в большей - от издержек, налагаемых на нее законом. Предприниматель, который лучше манипулирует этими издержками или связями с чиновниками, оказывается более успешным, чем тот, кто озабочен лишь производством”.
Легко ли зарегистрировать предприятие?
Издержки внелегальности. Несмотря на высокие издержки подчинения закону, теневики часто стремятся легализовать свою деятельность, поскольку внелегальность несет в себе собственные издержки. Во-первых, это связано с уклонением от наказаний. Ведь внелегал постоянно рискует быть пойманным и наказанным за отсутствие разрешения, неуплату налогов или нарушение какого-либо норматива. Исследование показало, что это основной источник озабоченности у внелегалов. Необходимость скрываться сковывает развитие производства. Внелегалы умышленно ограничивают объемы операций, распыляют работников по разным точкам, отказываются от рекламы, вынуждены периодически давать взятки чиновникам и представителям правоохранительных органов. К тому же они лишены возможности продавать товары и покупать ресурсы на определенных рынках, не имеют доступа к банковским кредитам. Во-вторых, теневой сектор неизбежно несет многие издержки официального сектора, но при этом лишен доступа ко многим общественным благам. Речь идет: а) о косвенных налогах (при покупке товаров в легальном секторе); б) об “инфляционном налоге”, который многие экономисты трактуют как налог на наличность, взимаемый правительством для финансирования своих расходов – этот “налог” особенно затрагивает теневиков, так как они используют, как правило, наличные деньги7 ; в) о более высоких процентных ставках за кредит, так как теневики не имеют доступа к банковскому кредиту8 . Одно из следствий попыток уменьшить инфляционный налог – накопление теневиками материальных активов (так как сберегать денежные средства невыгодно, накапливают оборудование, имущество, товары), что ведет к нерациональному использованию ресурсов. В-третьих, внелегальный бизнес страдает из-за уклонения от некоторых налогов и нарушения законов о труде. Например, более низкий уровень зарплаты в теневом секторе привязывает его к трудоемким, а значит и к низкотехнологичным производствам. Особенности налоговой системы также подталкивают внелегалов к нетехнологичным производствам, что препятствует росту производительности труда.
Открытие магазина в рамках закона
Издержки отсутствия “хороших” законов. Итак, внелегальное положение порождает немало издержек. Но достаточно ли устранить эти издержки, чтобы сделать из теневого сектора эффективную экономику? Нет, поскольку теневики страдают не только от своей внелегальности, но и от отсутствия правовой системы, которая защищала бы экономическую деятельность, т. е. от отсутствия “хороших” законов. В связи с этим внелегалы несут дополнительные издержки. 1. Издержки незащищенности прав собственности. Автор трактует права собственности широко. “Это означает, что права собственности могут распространяться не только на дома, автомобили, технику или товары, но также и на арендные соглашения, валютные сертификаты и их свободную конвертируемость, на все виды кредита. А в результате утрата прав собственности может наступить не только вследствие конфискации или экспроприации, но и вследствие более сложных и кажущихся внешне безобидными методов регулирования, каковы арендное право, замораживание сбережений или меры против спекуляции”. Поэтому к издержкам внелегалов из-за незащищенности прав собственности можно отнести и то, что: а) внелегалы используют и сохраняют доступные им ресурсы не столь эффективно, как те, кто уверен в своих правах. Незащищенность прав собственности дестимулирует инвестиции в имущество или в нововведения. Это отрицательно сказывается на объемах инвестиций; б) внелегалы не могут беспрепятственно продавать собственность или использовать ее в качестве обеспечения кредита. Это ограничивает мобильность ресурсов; в) самостоятельная защита собственности внелегалами (прежде всего посредством создания внелегальных организаций) обходится более дорого и менее надежна, нежели государственная защита. Во-первых, внелегальным организациям трудно собирать взносы для выполнения общественных функций, так как индивиды стараются уклониться от их уплаты (государству проще – оно использует отработанный механизм налогообложения). Во-вторых, при выполнении общественных функций организации сталкиваются с противоречивыми интересами своих членов, согласовать которые они иногда не в состоянии9 . Так что внелегальные организации не способны полностью компенсировать отсутствие или неэффективность легальных механизмов защиты собственности. 2. Издержки невозможности использовать контрактную систему. Де Сото напоминает, что “контракты есть средство организации и передачи прав собственности. Они позволяют сторонам объединить людские и материальные ресурсы для производства товаров или услуг, которые затем могут быть использованы с максимальной выгодой”. Теневикам трудно воспользоваться услугами официальной судебной системы для защиты заключаемых сделок либо из-за отсутствия документов (контракты заключаются устно), либо из-за относительной незаконности их деятельности. В результате теневики вынуждены либо отказаться от заключения многих контрактов, либо создать альтернативную систему их защиты. Если речь идет о кредитной сделке (получении денежного или товарного кредита), то внелегальный статус заемщика повышает риск для кредитора, что неизбежно увеличивает процентные ставки. К альтернативным методам повышения надежности контрактов можно отнести развитие устойчивых дружеских взаимоотношений внелегалов с покупателями, поставщиками, кредиторами и заемщиками. Причем формой наказания может служить распространение информации о недобросовестности партнера, что испортит его репутацию. Но налаживание партнерских отношений – довольно длительный и сложный процесс. Кроме того, такие отношения в условиях отсутствия юридических гарантий не всегда надежны. Надежность контрактов повышается при ведении дел лишь с родственниками или земляками. Родственные и земляческие связи можно использовать и для оказания давления на виновного в невыполнении сделки с целью заставить его компенсировать нанесенный ущерб. Опросы показывают, что лучше всего идут дела у тех мигрантов, кто нашел в Лиме влиятельных родственников. Такое положение дел ограничивает рыночную конкуренцию, препятствует свободному движению ресурсов и, следовательно, отрицательно сказывается на экономической эффективности. Надежность внелегальных контрактов можно повысить, привлекая коллективные организации (комитет жителей квартала, ассоциацию уличных торговцев или комитет водителей микроавтобусов) в качестве гаранта добросовестности партнера. Однако принудительные возможности таких организаций ниже, чем у хорошо работающих официальных структур; да и услуги их обходятся гораздо дороже. Еще одна форма обеспечения надежности внелегальных контрактов – угрозы и насилие. При этом теневики вынуждены прибегать к услугам преступников или преступных группировок. Наконец, незащищенность контрактов препятствует созданию деловых организаций (фирм), которые “представляют собой комбинацию стандартных контрактов, доступных благодаря существованию правовых установлений и создающих возможности для более эффективного ведения дел”. Деловые организации позволяют заключать долгосрочные трудовые (с наемными работниками) и инвестиционные (с собственниками капитала или банковскими структурами) контракты, что обеспечивает уверенность в завтрашнем дне, перспективу развития предприятия. Однако для внелегалов доступ к законным средствам объединения ресурсов, распределения рисков, разделения ответственности и осуществления долгосрочной экономической деятельности затруднен, что обрекает их на низкий уровень производительности. Теневой бизнес не может свободно расширяться, привлекая инвестиционные и трудовые ресурсы, расширяя круг партнеров. Он в значительной степени носит личную окраску и часто прекращается с уходом из него его организатора. Для внелегальных предпринимателей затруднен доступ к таким преимуществам деловых организаций, как: - использование принципа ограниченной ответственности (на которой основана работа обществ с ограниченной ответственностью и акционерных компаний); - доказательство своей конкурентоспособности с помощью официальной документации; - использование преимуществ акционерного капитала (который, например, позволяет распределить риск между многими партнерами, привлечь дополнительный капитал, защитить интересы собственников); - использование механизма страхования бизнеса и капитала. Впрочем, замечает де Сото, из-за несовершенства правовой системы Перу даже многие крупные официальные компании страны не пользуются всеми этими возможностями в полном объеме. 3. Издержки неэффективности внеконтрактного права. Внелегальная деятельность трудно поддается регулированию со стороны правил, которые бы учитывали интересы всех заинтересованных сторон. Самим же участникам внелегальной деятельности и лицам, которые так или иначе с ней связаны, очень трудно (часто невозможно) договориться об этих правилах. Например, все участники дорожного движения (водители, пассажиры, пешеходы) заинтересованы в отсутствии аварий. Но очень трудно представить себе, что они способны самостоятельно заключить друг с другом контракт о безопасности дорожного движения. Такие правила устанавливает государство и оно же следит за их выполнением. Если же этих правил нет или они не выполняются, то издержки несет все общество. Правовая система и экономическое развитие. Итак, мы выяснили, что как легальная, так и теневая деятельность несут в себе издержки, которые оборачиваются снижением экономической эффективности. В чем проявляется такое снижение? 1. Снижение производительности. В официальном секторе предприятиям приходится затрачивать массу времени на выполнение множества правительственных предписаний, а многочисленные ограничения снижают гибкость принятия решений и ведут к неэффективному использованию ресурсов. Для внелегалов же затруднен доступ к кредиту и правовой защите. На производительности отрицательно сказывается и то, что институты официального сектора подталкивают производителей к использованию капиталоемких технологий и соотношение “капитал/труд” чрезмерно завышается; а в теневой экономике, напротив, капитал используется крайне мало. 2. Сокращение инвестиций. Применение преимущественно трудоемких технологий и сложности с защитой долгосрочных контрактов резко ограничивают объемы инвестиций в теневую экономику. Но и высокие издержки легального статуса ведут к сокращению инвестиций. 3. Неэффективность налоговой системы. Основная тяжесть налогов ложится на легальный сектор. Причем налоги, крайне обременительные из-за узкой налоговой базы, подталкивают производителей уходить в “тень”, что еще больше уменьшает налоговую базу. Кроме того, государство тратит огромные ресурсы на обнаружение неплательщиков, последние же расходуют значительные средства на то, чтобы избежать обложения. Единственный способ вырваться из этих порочных кругов – резкое уменьшение налоговых ставок. 4. Удорожание коммунальных услуг. По существующим оценкам, почти половина потребляемых в Лиме воды и электричества не оплачивается. Большую часть потерь здесь следует отнести за счет внелегалов, крадущих воду и энергию. А в результате возрастает плата для законопослушных граждан, что способствует увеличению числа незаконопослушных. Еще один порочный круг. В числе факторов, усиливающих действие “налогового” и “коммунального” порочных кругов, – льготы и привилегии, которые правительство предоставляет крупным предприятиям. Последние не могут уйти в “тень” из-за своих масштабов, и правительство вынуждено их субсидировать, дабы те не разорились. 5. Скованность технического прогресса. Малые размеры производства, низкий уровень кооперации, отсутствие правовой защиты инноваций значительно ограничивают технический прогресс в теневой экономике. 6. Трудности выработки макроэкономической политики. Существование теневой экономики крайне затрудняет получение точной информации о состоянии национального хозяйства, что отрицательно сказывается на принятии эффективных решений на правительственном уровне. Таким образом, несовершенство институциональной (прежде всего правовой) структуры общества несет в себе множество издержек. Проанализируем правовую систему10 с точки зрения ее воздействия на экономическое развитие. На важность прав собственности для экономического развития указывали многие специалисты. Они отмечали, что высокие темпы технического прогресса и экономического роста, наблюдаемые в западных странах с конца XYIII века, в значительной степени связаны с совершенствованием прав собственности, их автономизацией от политики, а также с созданием эффективных механизмов защиты интеллектуальной собственности (прежде всего, патентного права). “Вопреки широко распространенному... мнению, экономическое значение прав собственности не в том, что они приносят пользу исключительно владельцам, а в том, что стимулируют собственников увеличивать ценность своих ресурсов путем инвестирования, инноваций или соединения их с ресурсами других собственников – для процветания и прогресса общества в целом”,– пишет де Сото. Захваты внелегалами пустующей государственной земли, улиц и маршрутов можно трактовать как спонтанное создание прав собственности в условиях отсутствия “хороших” законов. Если бы внелегальная система не наделяла теневиков внелегальными правами собственности, то у них не было бы стимулов разрабатывать ресурсы, повышать их эффективность. Не менее важна роль контрактного права. Исследования Д. Норта и Р.П. Томаса показали, что промышленная революция в Европе стала возможна вследствие существенного повышения надежности контрактов и сокращения частных издержек на их исполнение. Причем государственные структуры лишь узаконивали и ставили под свою защиту контрактные отношения, которые до этого стихийно сложились в обществе. Огромную роль при этом сыграли институт нотариусов и судебная система. Важно также подчеркнуть роль государства в обеспечении надежности кредитных сделок, без чего невозможно эффективное функционирование рынков капитала. Таким образом, “модернизация рыночной экономики, сопровождающаяся специализацией труда и производства и ведущая к усложнению трансакций, стала реальностью потому, что закон позволил сократить издержки трансакций”. Центральная проблема перуанской экономики в том, что трансакционные издержки здесь (как в легальном, так и в теневом секторах) абсурдно высоки, что ведет к громадному растранжириванию ресурсов. Выход один – совершенствование правовой системы. Главное предназначение “хорошей” правовой системы состоит в уменьшении неопределенности для участников хозяйственной деятельности. “Трудно себе представить что-либо более сокращающее инвестиции, чем неопределенность”,– считает де Сото. Распространенность страхования, практика распределения ответственности среди партнеров по бизнесу, диверсификация инвестиционного портфеля показывают, что люди не терпят неопределенности и готовы платить высокую цену, чтобы ее избегать. Защищенность прав собственности и контрактов, высокая действенность внеконтрактного права снижают неопределенность и повышают стимулы для инвестиционной активности. Анализ показал, что перуанские законы в большинстве своем “плохи”. Наиболее веское доказательство этого в том, что значительное большинство экономически активного населения выбрало теневой сектор, а меньшинство использует свои квалификацию и капитал за рубежом. Другими словами, они решили действовать вне рамок “плохих” законов. Главный признак “хороших” законов – их способность уменьшать трансакционные издержки, создавать стимулы для эффективного использования ресурсов, облегчать специализацию и сотрудничество людей. Именно эффективная правовая система есть ключ к успешному экономическому развитию. Это утверждение противоречит традиционному подходу в экономической науке, согласно которому пружинами экономического роста являются технический прогресс, инвестиции, вложения в человеческий капитал, снижение транспортных расходов, экономия на масштабах. Но “ни одна из упомянутых причин не объясняет, почему в некоторых странах люди более склонны к внедрению новшеств, более экономны, работают с большей производительностью и готовы идти на больший экономический риск, - пишет де Сото.- Разве мы, жители слаборазвитых стран, генетически или культурно не способны экономить, внедрять новое, рисковать или управлять промышленностью? Или же эти “причины” вовсе не являются причинами, а представляют собой развитие как таковое? А может быть действенной причиной экономического развития является совокупность правовых и административных институтов, которые стимулируют технический прогресс, специализацию, торговлю и инвестиции? Свидетельства, собранные в данной книге, убеждают нас именно в последнем. … Много ли инвестиций делали бы люди в США и Западной Европе, если бы не было определенных и гарантированных прав собственности, системы внеконтрактной гражданской ответственности и системы правосудия, защищающей собственность? Много ли инноваций было бы сделано без патентов и платы за право пользования ими? Много ли долгосрочных проектов и стимулов для инвестирования удалось бы создать, если бы суд не обеспечивал исполнение контрактов? Пошел бы кто-нибудь на риск без системы ограниченной ответственности и страховых полисов? Какой капитал можно было бы накопить без юридических гарантий? Как много ресурсов можно было бы объединить без легально действующих деловых организаций? Как часто люди оказывались бы банкротами и начинали все сначала, если бы не имели возможности преобразовывать свои долги в акции? Как без института наследования могли бы десятилетиями сохраняться деловые и частные организации? Можно ли было провести индустриализацию, не имея доступа к экономии, образуемой расширением масштабов производства? Мы искренне убеждены, что развитие возможно лишь в том случае, если действенные правовые институты досягаемы для каждого гражданина”.
Традиция перераспределения и меркантилизм
Традиция перераспределения. Мы увидели, что главная причина неэффективности перуанской экономики – “плохие” законы. Но почему они господствуют в Перу? Автор считает, что причина этого – традиция, заключающаяся в том, что власть нацелена на перераспределение существующего богатства и не обеспокоена укреплением механизмов его создания и увеличения. “… Власти редко задумываются о положительных или отрицательных последствиях своих решений. Их внимание сосредоточено в основном на примирении особых интересов, на поощрении тех, которые считаются правильными, и перераспределении ресурсов в их пользу с помощью законов. Всякий раз, когда правительство дает привилегии или освобождает от налогов, снижает цены, предоставляет определенным группам рабочих постоянную защиту от увольнения или монопольную лицензию на определенный вид бизнеса, оно тем самым порождает издержки, отнимающие у других стимулы и возможности”. Например, если государство искусственно занижает цены на какие-либо товары, то тем самым превращает производство этих товаров в менее выгодную форму деятельности, что ведет к оттоку ресурсов из данной отрасли и в перспективе – к повышению цен. Перераспределительная традиция ведет к тому, что почти все жизненные силы общества, организованные в политические и экономические группы, стремятся добиться от правительства перераспределения в свою пользу. А это постоянно порождает “плохие” законы и издержки, о которых уже говорилось выше. Другое следствие – тесная связь бизнеса с политикой и властью. Возможность влиять на политические решения нацеливает бизнес на создание таких “правил игры”, которые позволили бы ему получать незаработанные доходы. “Природная страсть дельцов к конкуренции направлена на установление тесных связей с верхушкой политических и бюрократических кругов, а не на соперничество за лучшее удовлетворение запросов потребителей. Владельцы уже сформировавшихся предприятий борются за сохранение привилегированного положения, которого они добились в ходе многолетней борьбы, в то время как новые владельцы, также желающие получить “кусочек пирога”, бьются, используя политические связи, за получение отдельных преимуществ. Правовая система, чьей единственной задачей является перераспределение, плоха и для бедных, и для богатых, а выгодна лишь тем, кто наилучшим образом организовался для поддержания тесных связей с власть имущими. И это означает, что на рынке остаются лишь те виды бизнеса, которые наиболее эффективны политически, а не экономически”. В результате общество становится бюрократизированным, централизованным и коррумпированным, а демократические институты превращаются лишь в средство реализации интересов отдельных групп людей. Общество политизируется: потребители борются за снижение цен ниже рыночных; рабочие – за повышение зарплаты, опять-таки выше рыночного уровня; устоявшиеся предприятия – против нововведений, которые могли бы угрожать их положению и т.д. “Лучшие умы страны и лучшая энергия наших предпринимателей расходуются на ведение перераспределительных войн, а не на достижение реального прогресса”.
Процедуры принятия политических решений
Но выигрывает от этого незначительное меньшинство. Политика снижения цен на отдельные товары в конечном счете ведет к их росту (исследования показали, что рост контролируемых правительством цен в целом больше роста общего уровня цен). И это легко объясняется: а) контролируемые цены включают в себя и издержки содержания бюрократического аппарата, который их контролирует; б) эти цены становятся объектом давления со стороны лоббирующих группировок и организаций, занимающихся перераспределением доходов и ресурсов и заинтересованных во взвинчивании цен11 . В Перу подавляющее большинство решений центрального правительства, направленных на перераспределение богатства, принимается без общественного обсуждения и контроля. Это свидетельствует о том, что реальная власть принадлежит в стране не народу, а перераспределительным синдикатам – неформальным организациям, созданным для лоббирования интересов отдельных предпринимательских и бюрократических групп. Демократически избранные политики фактически лишены возможности принимать решения, так как не способны разобраться в хитросплетениях правовых норм и противостоять бюрократической мощи. Примерами сфер, где у перераспределительных синдикатов имеются гигантские возможности для решения своих проблем, можно считать налоговое законодательство (предполагающее наличие множества льгот и скидок), внешнеэкономическую деятельность (чрезмерный бюрократический контроль проявляется здесь в многообразии инструментов – косвенных и прямых налогов, таможенных пошлин, лицензий, квот, списков разрешенных и неразрешенных товаров, явных и неявных субсидий, и пр.), кредитные отношения (государство пытается передать финансовые ресурсы в пользу привилегированных заемщиков). “Это неправда, что в Перу все равны перед законом, поскольку нет двух людей, платящих одинаковый налог, нет двух импортных товаров, облагаемых одинаковой пошлиной, нет двух экспортных товаров, субсидируемых одинаковым образом, и нет двух человек, имеющих одни и те же возможности получить кредит”, – подчеркивает де Сото. Практика активного перераспределения порождает институциональную систему, которая, с одной стороны, характеризуется крайней консервативностью, так как призвана отстаивать интересы бюрократии и синдикатов, а с другой, – приводит к правовой нестабильности, так как исполнительная власть в любой момент без всяких предварительных консультаций и дебатов может изменить правила. “Наши законы нестабильны и непредсказуемы, ибо зависят от того, кто выиграл перераспределительную войну”, – утверждает автор. Нестабильность способствует процветанию анархии, политиканства и коррупции. И отток ресурсов в теневую экономику, как это ни покажется странным, говорит о стремлении бизнесменов иметь более предсказуемые “правила игры”.
Параллель с меркантилизмом. Перераспределительная традиция характерна не только для Перу – она широко распространена в значительной части стран третьего мира, а в прошлом существовала и в развитых странах. Там она была известна как меркантилизм. Меркантилизм – это тип экономической политики, господствовавший в Европе с XV по XIX век. Европейские общества того времени были политизированы, бюрократизированы, бедны, в них главенствовали перераспределительные институты – это очень напоминает ситуацию современного Перу. Суть меркантилизма – в государственной регламентации хозяйственной деятельности и в распределении монопольных прав через государственное управление. Правительство оставляет за собой право развивать те виды экономической деятельности, которые считает желательными, и запрещать те, что кажутся ему неподходящими. Цель такого регулирования – преобразование аграрных обществ в торговые и промышленные. “Меркантилистские правительства считали оправданным вмешиваться в область частных интересов, поскольку в те времена казалось немыслимым, что нация может процветать благодаря самопроизвольным усилиям граждан”. Поэтому правительства считали своим долгом регулировать хозяйственную жизнь своих подданных, наделять их ресурсами, перераспределять эти ресурсы, назначать “справедливые” цены, зарплату и пр. В меркантилистской Европе возможность иметь легальное предприятие было уделом немногих избранных, так как для этого надо было получить разрешение от короля или правительства. При этом предприниматель получал разного рода монопольные права, позволявшие ему не бояться конкуренции, а правительство – звонкую монету (плата за разрешение плюс высокие налоги). В результате доступ к предпринимательству оказывался ограниченным. Иногда государство создавало собственные предприятия. Примером могут служить “королевские мануфактуры” XVII-XVIII веков во Франции и Испании. Большинство таких предприятий были убыточными и в конце концов исчезли. Необходимость принимать большое количество хозяйственных решений во все более усложняющейся экономике неизбежно вело к росту государственной бюрократии. Последняя должна была также контролировать выполнение многочисленных правил (см. вставку “Меркантилизм: избыточное правительственное регулирование”). Бюрократические издержки росли не только у государства, но и частных компаний, которым необходимо было налаживать контакты с государственными структурами для выколачивания привилегий. Частные предприниматели объединялись в перераспределительные синдикаты, которые лоббировали их интересы и обладали монопольной властью. “Они стремились контролировать доступ к своим отраслям производства, ограничивали по возможности конкуренцию, поддерживали постоянные цены, регулировали рынок, стандартизировали условия найма и, при возможности, воздействовали через посредников на политику правительств”.
Меркантилизм: жестокое подавление теневой экономики
Итак, мы убедились в наличии сходства между меркантилизмом и экономической системой современного Перу. “Для обеих систем в большей или меньшей степени характерны авторитарный подход к законотворчеству: непосредственное вмешательство государства в экономику; обструкционистское, мелочное и дирижистское регулирование хозяйственной деятельности; ограниченность или отсутствие доступа к предпринимательству для тех, кто не имеет тесных связей с правительством; безграничная бюрократизация; объединение населения в перераспределительные синдикаты и мощные профессиональные ассоциации”. Следовательно, Перу представляет собой преимущественно меркантилистскую систему, имеющую мало общего с современной рыночной экономикой. Если рыночная экономика поощряет способность производить, то в меркантилистской экономике наиболее выгодно добывать привилегии и использовать закон в собственных интересах. Если в рыночной экономике производители нацелены на эффективное и разумное обслуживание потребителей, то в меркантилистском обществе только общественная и частная бюрократии чувствуют себя хорошо. Если в рыночной экономике всякий может выйти на рынок и заниматься самостоятельной деятельностью, то в меркантилистской экономике доступ к рынкам ограничен: почти на все требуется разрешение. Таким образом, развивающимся странам для создания рыночной экономики необходимо сначала упразднить меркантилистские институты. Именно это происходило в Европе с конца XVIII по начало XX века. По мнению де Сото, упадок европейского меркантилизма начался одновременно с массовой миграцией крестьян в города. Это привело к развитию внелегального сектора, который поглощал прибывших крестьян. Рост же теневой экономики сужал официальный сектор и лишал государство источников доходов, что в конце концов подрывало основы власти и законности в меркантилистском государстве. Этому способствовал рост коррупции. Если же власть пыталась бороться с теневой экономикой насильственными методами (см. вставку “Меркантилизм: жестокое подавление теневой экономики”), то это вызывало ответную реакцию народа (например, усиливалась миграция европейцев в колонии, возникали народные восстания). На месте меркантилистских режимов возникали либо рыночные экономики, либо коммунистические системы. Кризис меркантилистских систем в разных странах протекал по-разному. Правительства, склонные к компромиссам, ограничивали власть бюрократии и принимали правила, позволявшие заниматься свободной экономической деятельностью, что дало возможность совершить переход к рыночной экономике с минимумом насилия и без отрицательных последствий для благосостояния населения. Почти все страны, чьи правительства противились переменам и отстаивали меркантилистские институты, прошли через политические потрясения и революции, в результате которых одни государства провели необходимые институциональные изменения (Франция), другие перешли к тоталитаризму (Россия), третьи ценой продолжающегося узаконенного насилия сумели еще на долгое время сохранить элементы меркантилизма (Испания). Классический пример относительно мирного отказа от политики меркантилизма – Англия. На протяжении XVII-XIX веков эта страна очень плавно и последовательно избавлялась от авторитаризма, перераспределительной системы, абсурдных правил, привилегий, чрезмерного бюрократического контроля и поэтапно легализовала теневую экономику. Этому в значительной степени способствовало имевшее место разделение (и даже противостояние) властей: королевской, парламентской, судебной, местной. Стремление английского парламента перераспределить власть в свою пользу подталкивало его к ликвидации королевских привилегий на создание предприятий. Местные власти, имевшие значительную независимость, пытались издавать более либеральные законы в надежде активизировать предпринимательство в своих районах. Даже островное положение Англии было неблагоприятно для меркантилизма: затруднялась борьба с контрабандой, что обостряло внутреннюю конкуренцию. Во Франции, напротив, переход к рыночной экономике сопровождался крайними формами насилия. Но ни революция 1789 г., ни Наполеон не уничтожили меркантилизм полностью. Потребовалось еще много десятилетий, прежде чем это произошло. Некоторые специалисты объясняют жестокость французской революции характером предшествовавшего ей меркантилистского режима. Монархическое правление было настолько авторитарным, подавление внелегальной деятельности – настолько жестким, а отсутствие представительских институтов – настолько очевидным, что насилие оказалось просто неизбежным. Испания в XIX веке провела реформы, необходимые для становления рыночной экономики. Однако они проходили медленно и страдали половинчатостью. После первой мировой войны страна в значительной степени вернулась к меркантилистской системе. Это способствовало приходу к власти крайне левого правительства, а затем и началу гражданской войны. Режим Франко опять восстановил и усилил меркантилистскую систему. Лишь в 1959 году Испания вновь начала движение к рыночной экономике. Больше всех из европейских стран от авторитаризма и меркантилизма пострадала Россия, правительство которой так и не сумело реформировать свою экономику. В результате в 1917 году власть захватили большевики, которые свой коммунистический эксперимент обосновывали утверждением, что “капитализм” в России уже якобы был и не оправдал себя. Таким образом, заключает автор, “страны, которые постепенно изменяли свои институты и смогли привести законы в соответствие с действительностью, более или менее плавно перешли к рыночной экономике и добились процветания. Страны, противившиеся переменам, были втянуты в бесконечную череду гражданских войн, насилия, политических авантюр, революций и непрекращающихся волнений”.
Заключение. Иной путь
Перуанский меркантилизм в упадке. Масштабы теневой экономики неуклонно растут. Правительственные институты утрачивают дееспособность, считает де Сото. Вопрос уже не в том, нужны ли реформы: никто не сомневается в неэффективности существующей системы. Вопрос в том, сумеет ли государство провести эти реформы вовремя, чтобы избежать насилия. Крушение надежд, пессимизм, неверие в закон и справедливость – верные признаки упадка и предвестники грядущей бури. Меркантилистская система дискриминирует наиболее бедных, которых нужда может толкнуть на крайние меры. Надо также учитывать, что из сел в города обычно уходит молодежь, которая может стать легкой добычей для проповедников насилия. Главная трудность институциональных реформ – в живучести меркантилизма. Меркантилистская традиция, по мнению автора, пришла в Перу из Испании и имеет глубокие корни. Государство традиционно наделено чрезмерными полномочиями и возможностями вмешиваться в хозяйственную жизнь (см. вставку “Меркантилистская традиция в Перу”). “Совершенно естественно, что столь большая власть заставляет наших правителей верить, будто их воля определяет ход вещей”, – отмечает автор и называет эту веру “политическим волюнтаризмом”. Последний обречен на неуспех, поскольку правительство не способно подменить рынок и инициативу миллионов людей. “Возможно, что политический волюнтаризм и был успешным в небольшой примитивной экономике, но он не работоспособен в современном урбанизированном обществе… Вот почему в Западной Европе с крахом меркантилизма исчез и политический волюнтаризм. Промышленная революция была невозможна, пока политики не оставили попыток непосредственно управлять экономикой”. Перераспределительная традиция настолько устойчива, что идеологией меркантилизма пронизаны как левые, так и правые партии. Обе стороны объективно за вмешательство государства в экономику. И те, и другие озабочены перераспределением богатства, а не созданием институциональной основы его производства. В результате у избирателей фактически нет выбора: им предлагают голосовать лишь за сторонников меркантилистской системы. Правые, которые должны защищать частное предпринимательство и конкуренцию, делают это лишь на словах. Когда же дело доходит до принятия политических решений, они поддерживают запретительные правовые механизмы, весьма далекие от либерализма. Чаще всего попросту обслуживаются интересы отдельных групп предпринимателей и иностранного капитала. Правые исходят из того, что рыночная экономика в Перу уже существует, и все, что нужно для процветания страны, – это иностранные инвестиции, да, может быть, более высокая культура. Левые, ратующие за интересы бедняков, фактически не принимают в расчет потенциал и энергию народа, а надеются на возможности все той же государственной машины. Они, как и консерваторы, верят, что в Перу существует капитализм, который нещадно критикуют. И те, и другие ошибаются: Перу не является либеральным капиталистическим обществом. Это меркантилистское общество, утверждает де Сото. И правые, и левые объективно способствуют его сохранению.
Меркантилистская традиция в Перу
Но сила, способная совершить “невидимую революцию”, уже существует – это десятки тысяч людей, которые умеют работать, заниматься бизнесом в условиях жесточайшей конкуренции, которые научились рисковать и рассчитывать, которые умеют преодолевать всевозможные трудности и проволочки, которые способны самостоятельно прокормить себя и свою семью. Речь идет о внелегалах. В них видит де Сото фундамент развития, источник увеличения богатства страны, ибо к богатству ведет не обладание ресурсами, а умение их использовать. Новый деловой класс – это человеческий капитал, необходимый для экономического взлета. Надо лишь освободить энергию теневиков из тисков карательной правовой системы и стимулировать жизненную силу остального населения. А для этого необходимо изменить правовые институты, снизить издержки хозяйственной деятельности и создать равные условия для всех. Конечная цель – современная рыночная экономика. Данное исследование показало, что для ненасильственного отхода от меркантилизма нужно приблизить правовую систему к реальной жизни. Для этого следует опереться на то, что действительно работоспособно. А именно – на внелегальную систему, которую приемлет большинство населения. Эта система возникла спонтанно, она гораздо ближе к жизни и лучше учитывает запросы людей, чем меркантилизм. Первое направление реформирования перуанского общества, по мнению де Сото, должно заключаться в удалении препятствий, мешающих интеграции легального и теневого секторов. Такая интеграция означает две вещи: совершенствование официальных правил и возможность любому желающему войти в новый легальный сектор. Минимальная программа интеграции легального и теневого секторов потребует упрощения правовых норм, децентрализации государственного управления и окончательного дерегулирования и деполитизации хозяйственной жизни. Прежде всего необходимо устранить дублирующие и ненужные нормативные акты. При этом должен начаться переход от чрезмерной регламентации хозяйственной деятельности к системе, где правила ставят лишь четко определенные рамки, в которых допускается любая свобода деятельности. Второй шаг – децентрализация, под которой имеется в виду передача законодательных и административных полномочий от центрального правительства местным и региональным органам власти. Децентрализация позволит местным правительствам конкурировать между собой за привлечение человеческого и инвестиционного капитала. Территория с лучшими правилами получит преимущество, и там будут оседать предприниматели. Кроме того, местные органы власти ближе к реальной жизни и насущным проблемам. Однако упрощение правовых норм и децентрализация не затрагивают сути меркантилистской системы, а лишь пытаются устранить некоторые ее последствия. Корни меркантилизма невозможно “подрубить” без дерегулирования – сокращения хозяйственных функций государства в пользу частных лиц. Экономику необходимо отделить от политики, как некогда церковь была отделена от государства. Политическую жизнь, в свою очередь, нужно освободить от влияния особых экономических интересов. Благодаря ограничению решаемых проблем эффективность политической системы значительно возрастет, что позволит государству взять на себя институциональное обеспечение условий для экономического развития. На практике дерегулирование перуанской экономики означает, что: - контроль за исполнением хозяйственного законодательства передается от бюрократического аппарата судебным органам; - снимаются ограничения доступа на рынки; - государство занимается только тем, чего не могут отдельные люди (охраняет природную среду, защищает права собственности, обеспечивает личную безопасность своих граждан, проводит антимонопольную политику, заботится об образовании и пр.); - государство добровольно делегирует общественным объединениям (в том числе возникшим в теневом секторе) те функции, которые они способны делать лучше. В результате с государства снимается ответственность за производство благ и распределение ресурсов. И это не приведет к хаосу. Зато у государства появится возможность сконцентрироваться на создании эффективных “правил игры” и на обеспечении их выполнения. И здесь очень важно создать хорошо работающую судебную систему. Второе направление институциональных реформ, предлагаемых автором, – изменение процедур принятия новых нормативных актов. Законотворчество должно быть гласным и контролироваться избирателями. Это относится не только к законам, принимаемым парламентом, но и к нормативным актам исполнительной власти (99% нормативных актов Перу принимается правительством, и лишь 1% – парламентом). Демократическая система законодательства позволит, во-первых, использовать положительную практику теневой экономики, приблизиться к реалиям жизни, во-вторых, учесть мнения и опыт миллионов людей, которые сегодня отстранены от принятия политических решений. Для демократизации правовой системы следует публиковать законопроекты и анализировать их будущие выгоды и издержки, что должно дисциплинировать правительство. В заключении Эрнандо де Сото пишет: “Мы верим в поразительную энергию, изобретательность и творческую активность людей, населяющих Перу. Стойкость этого народа, выдержавшего многовековой меркантилистский гнет, поразительна. Само его существование свидетельствует о наличии до сих пор не использованных потенциальных возможностей. Мы убеждены, что как только будет признана роль закона, обнаружится, что истинная проблема не столько в теневом, сколько в легальном секторе экономики. Существует почти единодушное мнение, что страна нуждается в переменах. Мы полагаем, что это преобразование уже ведется силами внелегалов и что наше правительство должно изменить закон и упорядочить процесс преобразований, чтобы люди смогли мирно и более продуктивно приспособиться к новому образу жизни… Как только мы поймем отрицательное воздействие наших правовых институтов, мы сумеем преодолеть закомплексованность перед развитыми странами. Многие наши неурядицы порождены анахронизмом институтов. … Одна из пагубнейших ошибок наших правителей состояла в том, что они заботились об издержках производства, а не об издержках осуществления сделок. Мы убеждены, что важнее всего именно издержки заключения контрактов, и нужно использовать законотворческую власть для устранения препятствий на пути к процветанию. А заботу об издержках производства следует оставить производителям, снабдив их правовыми институтами, которые делают рыночную конкуренцию инструментом сокращения издержек. … Наиболее важным элементом являются микроэкономические меры, поощряющие и защищающие права собственности, облегчающие доступ к предпринимательству, дающие людям необходимую уверенность в надежности своих сбережений, инвестиций и производства. Пока проблемы, описанные в данной книге, не решены, любая макроэкономическая политика или внешнее финансирование будут пустой тратой усилий. … Чтобы уйти от насилия и бедности, нужно признать собственность и труд людей, которых легальный сектор ныне отторгает, – чтобы вместо бунта воцарился дух сотрудничества и ответственности. Когда люди почувствуют вкус к независимости и поверят в плодотворность своих усилий, они смогут поверить в себя и в экономическую свободу”.
1 Данная часть излагается в сжатой форме – раздел «Внелегальная экономика». 2 Под меркантилистским капитализмом де Сото понимает общественную систему, отличную от рыночной экономики и основанную на активном государственном вмешательстве в процессы перераспределения ресурсов и доходов. Более подробно об этом будет сказано ниже. 3 Читатели, не интересующиеся вопросами теневой экономики, могут безболезненно пропустить данный раздел реферата. 4 Правда, данный захват вызвал жестокий конфликт и даже кровопролитие, так как чиновники, его организовавшие, не были знакомы с неофициальными правилами теневой экономики. 5 Не случайно, что, когда власти ужесточали свою борьбу с уличной торговлей, они отменяли этот налог, понимая, что он частично ее легализует. 6 Здесь и далее де Сото под законами понимает нормативные акты, принятые не только законодательной, но и исполнительной властью (то, что мы привыкли называть подзаконными актами, решениями правительства и местных органов власти). 7 По оценкам Института свободы и демократии в 1985 г. объем инфляционного налога, выплаченного теневой экономикой, составил 3,8% ВВП Перу; вместе с уплатой косвенных налогов теневой сектор в том году передал в государственный бюджет средства, эквивалентные 9,5% ВВП. 8 В июне 1985 г. процентные ставки в теневой экономике были не меньше 22% в месяц против максимальной ставки в 4,9% в обычных банках. Потери теневиков от разницы в процентных ставках составили в 1985 г. 3,5% ВВП. 9 Добавим, что выполнение функций защиты собственности государством более эффективно еще и потому, что действует своеобразный «эффект масштаба», когда государство экономит на раскрытии преступлений, судопроизводстве, разрешении хозяйственных споров за счет осуществления этого в массовых масштабах, а также благодаря наличию массовых прецедентов, демонстрирующих неотвратимость наказания. 10 Отметим, что автор в понятие «правовая система» включает не только нормативные документы и официальные решения парламента, правительства и местных органов власти, но и механизмы, обеспечивающие реализацию существующих норм (закон может быть «хорошим», но не приносит пользы, если плохо выполняется). 11 Действует также эффект, описанный де Сото выше: искусственное занижение цен ведет к оттоку ресурсов из отрасли и соответствующему сокращению рыночного предложения.
